立夏過去，天氣漸熱。全國統(tǒng)一部署的北方地區(qū)清潔取暖改造的第二個年頭已經(jīng)結(jié)束�；仡檮倓傔^去的供暖季，雖然沒有再出現(xiàn)第一年那樣一些地方一刀切“禁煤”以后取暖困難的極端事件，但看似平穩(wěn)度過的這個取暖季，“煤改電”“煤改氣”政策背景下農(nóng)村清潔取暖仍然存在許多繞不開的問題。

在不久前舉辦的2019中國農(nóng)村清潔取暖高峰論壇暨清潔取暖縣長論壇上，地方政府主管領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)內(nèi)專家和一些企業(yè)代表圍繞“因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，推進(jìn)農(nóng)村清潔取暖可持續(xù)發(fā)展”這一主題，在總結(jié)兩年來推進(jìn)工作經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，尋求產(chǎn)業(yè)化推進(jìn)農(nóng)村清潔取暖的可持續(xù)發(fā)展的整體解決方案。

煤改氣煤改電：地方政府壓力大，農(nóng)民直呼用不起

對于推進(jìn)北方地區(qū)農(nóng)村清潔取暖，國家相關(guān)部門提出了“因地制宜，多能互補”的原則，即“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱”，然而，由于我國地域遼闊，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致一些政策措施在一些地方不具備實施的基礎(chǔ)條件，而地方政府在進(jìn)度要求和任務(wù)指標(biāo)的雙重壓力之下，采取“一刀切”的方式開展項目實施。

去年下半年，中國農(nóng)村能源行業(yè)協(xié)會組織開展了3次清潔取暖專題調(diào)研，對全國23個省1287個縣（區(qū)）3061個行政村18000余農(nóng)戶進(jìn)行了如何調(diào)查，分別與河南、山東和山西三省15個縣（市）政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人和清潔取暖項目實施單位進(jìn)行專題座談，發(fā)現(xiàn)在推進(jìn)農(nóng)村清潔取暖過程中，地方政府感到壓力“山大”，而農(nóng)戶則反映“用不起”。

壓力來源于時間緊、任務(wù)重。山西長子縣的一位負(fù)責(zé)人表示，該縣從2017年7月開始推進(jìn)清潔取暖，由于時間緊，任務(wù)重，缺乏實地調(diào)研和有效評估，在準(zhǔn)備不充分的情況下倉促推進(jìn)，出現(xiàn)氣源短缺問題，使得已經(jīng)拆除燃煤爐具的用戶無法正常取暖。本想為老百姓辦好事，實現(xiàn)溫暖過冬，結(jié)果卻適得其反。“市里定的任務(wù)是到2021年平原地區(qū)要實現(xiàn)100%清潔取暖，全縣9萬戶的任務(wù)，目前只完成了3萬戶，剩下的6萬戶壓力很大。

資金問題也是壓力之一。山西某市目前主要依靠政府補貼推進(jìn)“煤改電、煤改氣”，按照規(guī)劃，全市需改造約74萬戶，2017年改造完成12.8萬戶。如果要完成所有的清潔取暖改造任務(wù)，還需要投入資金80億元，除去中央及省財政補貼的約20億元，還存在60億元的資金缺口。而該市2017年公共財政可支配收入尚不足10億元。

“中央政府發(fā)了清潔規(guī)劃之后部署到各級省政府，省政府布置到市政府，市政府再布置到縣政府、鄉(xiāng)政府。寫文件好寫，落實文件難，因地制宜難，居民需求難，資金到位更難。”長期參與專項調(diào)研的中國農(nóng)村能源行業(yè)協(xié)會民用清潔爐具專委會副主任、北京化工大學(xué)教授劉廣青說，地方清潔取暖在部分地區(qū)缺乏可行性論證，由于沒有對電網(wǎng)設(shè)施和燃?xì)夤��?yīng)等能源的可行性論證，導(dǎo)致政府實施起來面臨的困難非常大。

地方政府叫苦的同時，農(nóng)戶也反映“用不起”。北京地區(qū)的“煤改氣”成效顯著，并在2018年7月上調(diào)了補貼，但據(jù)中國能源報記者的調(diào)查，“用氣太貴”是煤改氣后村民的第一感受。有村民算賬，以前拉一車煤能燒三年，屋里還暖和，現(xiàn)在同樣的錢燒氣一年就沒了，還舍不得燒那么熱。

中國農(nóng)村能源行業(yè)協(xié)會在河北、山東調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)戶表示，燒煤取暖，每個采暖季只需2000元左右，但改為燃?xì)獗趻鞝t以后，即使政府有補貼，自己仍然需要掏4000元左右，比原來燃煤采暖高出一倍。

更多的農(nóng)戶和和業(yè)內(nèi)專家擔(dān)心取消補貼以后的承受能力。山西某縣有一個村相對富裕，改造之前大多數(shù)村民已用上水暖爐取暖，每年用煤3-4噸，年采暖費用3000-4000元，煤改氣以后，在有政府補貼的情況下，即便非常節(jié)約，年采暖費用也增加了1000元左右。雖然大多數(shù)村民表示能接受，但非常擔(dān)心取消補貼以后怎么辦。一位村干部坦言：“能不能改得起？改完以后能不能用得起？如果補貼沒有了，采暖會不會被打回原形？”

任務(wù)重壓之下：政策理解有偏差，推進(jìn)過程“一刀切”

我國富煤貧油少氣的能源稟賦，決定了今后相當(dāng)長的時間內(nèi)煤炭仍將是中國的主要能源。2017年一些地方政府為完成考核指標(biāo)，強力推進(jìn)煤改氣、煤改電，導(dǎo)致“氣荒”事件后，2018年6月27日，國務(wù)院印發(fā)的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》中就指出：堅持從實際出發(fā)，宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱，確保北方地區(qū)群眾安全取暖過冬。以供定改，先立后破，對暫不具備清潔能源替代條件的山區(qū)，積極推廣潔凈煤，并加強煤質(zhì)監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊銷售使用劣質(zhì)煤行為。政策再次明確，“宜”字當(dāng)頭是推進(jìn)農(nóng)村清潔取暖的基本原則。

雖然目前政策制定層面已經(jīng)意識到在清潔取暖中需因地制宜、“宜煤則煤”，但由于其“過渡性”措施的定位，地方政府在清潔取暖工程實施過程中未將潔凈煤與氣、電放在一個平等的位置，潔凈煤被邊緣化。這便是認(rèn)識上的一個誤區(qū)，中德可再生能源合作中心執(zhí)行主任、德國能源署代表陶光遠(yuǎn)說：“燃煤未必會造成嚴(yán)重的大氣污染，只有不清潔的燃煤才會造成嚴(yán)重的大氣污染。”

因地制宜為什么難以落實，劉廣青認(rèn)為，原因是政策措施與地方發(fā)展實際有偏差，技術(shù)路徑過于死板，考核辦法過于單一，縣級政府沒有選擇權(quán)和決策權(quán)，智能為了完成任務(wù)而完成任務(wù)。

這樣對政策理解的偏差和認(rèn)識上的誤區(qū)，導(dǎo)致在一些地方制定清潔取暖實施方案時，背離了“宜煤則煤”的技術(shù)路線，既給政府增加了壓力，也給老百姓增加了負(fù)擔(dān)。

山西省武鄉(xiāng)縣2018年冬季清潔取暖實施方案》中就要求，2018年，農(nóng)村地區(qū)清潔取暖率力爭達(dá)到30%以上。在該縣2018年冬季清潔取暖確定改造計劃表中，14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤改氣改造1320戶，煤改電改造2024戶，集中供暖改造1191戶。武鄉(xiāng)縣煤炭資源雖然豐富，但煤質(zhì)屬于高硫煤，而該縣向南不到200公里的晉城市陽城縣，就是全國優(yōu)質(zhì)無煙煤核心產(chǎn)區(qū)之一。晉城市無煙煤年產(chǎn)量可達(dá)3000萬噸以上，占全國無煙煤總產(chǎn)量的1/4以上。其生產(chǎn)的無煙煤硫分、灰分等各項指標(biāo)完全可達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)，尤其是硫分這一關(guān)鍵指標(biāo)，平均僅為0.3%左右，遠(yuǎn)低于1%的國家標(biāo)準(zhǔn)，是農(nóng)村清潔取暖首選品種。2018年4月，晉城市政府與山東省簽訂了“清潔煤炭供需戰(zhàn)略合作框架協(xié)議”，晉城優(yōu)質(zhì)無煙煤“蘭花炭”開始應(yīng)用于山東民用市場。本來近水更能解近渴，武鄉(xiāng)縣在燃料運輸和成本控制方面具有天然的地理優(yōu)勢，晉城無煙煤在經(jīng)濟(jì)性和取暖效果上都要優(yōu)于“煤改氣”“煤改電”，可在武鄉(xiāng)縣的清潔取暖方案中卻沒有潔凈煤推廣的任務(wù)目標(biāo)。

背離“宜”字的“一刀切”做法，使農(nóng)村清潔取暖的效果大打折扣。中國農(nóng)村能源行業(yè)協(xié)會的工作人員在一些地方調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)戶感覺費用高，不敢敞開用，又導(dǎo)致家里不暖和，還不如燒煤劃算。

多方形成共識：打牢基礎(chǔ)可持續(xù)，確保路子不跑偏

農(nóng)村清潔取暖關(guān)乎民生，是能源生產(chǎn)和消費的一場革命，農(nóng)村生活方式的一種變革，對于實施鄉(xiāng)村振興、改善農(nóng)村人居環(huán)境意義重大。如何“因地制宜”構(gòu)建農(nóng)村農(nóng)戶“用得好也用得起”的清潔取暖發(fā)展方案，在不久前結(jié)束的清潔取暖縣長論壇上，行業(yè)專家、企業(yè)代表、地方政府部門領(lǐng)導(dǎo)通過深入探討，達(dá)成一致共識：“宜”字當(dāng)頭，多能互補；在政策規(guī)劃制定上應(yīng)穩(wěn)定、持續(xù)，建立以排放指標(biāo)為核心的清潔取暖界定標(biāo)準(zhǔn)和評價體系；寧可走慢點，也不要把方向走偏了。

國家發(fā)展和改革委員會能源研究所研究所相關(guān)人士認(rèn)為，清潔取暖并不等于清潔能源取暖，清潔取暖是個目標(biāo)，清潔能源取暖是用清潔能源怎么樣去取暖；清潔取暖和清潔供暖也是兩個概念，清潔供暖是從供暖的角度講，怎么多供暖，怎么清潔供暖，又安全又便宜。清潔取暖是人的感覺，是從需求側(cè)的角度講。建議中央應(yīng)把壓力降一降，跑慢一點，“現(xiàn)在跑慢點總比跑錯方向要強”。

河南鶴壁市清潔取暖辦公室負(fù)責(zé)人肖慧認(rèn)為，農(nóng)村清潔取暖因地制宜很關(guān)鍵，有些地方采取戰(zhàn)略性或者一刀切推廣，雖然暫時完成了任務(wù)，但沒有充分尊重老百姓的習(xí)慣和感受，今后可能會出現(xiàn)散煤復(fù)燃的情況。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心氣候變化政策研究部副主任馮相昭認(rèn)為，農(nóng)村清潔取暖定位不單純是農(nóng)村取暖問題，應(yīng)該站在為農(nóng)村提供公共服務(wù)設(shè)施這個角度來考慮，只有這樣，農(nóng)村清潔取暖才可能是長效的，可持續(xù)的。黑龍江省農(nóng)科院農(nóng)村能源與環(huán)保研究所所長劉杰表達(dá)了同樣的觀點，他說，農(nóng)村清潔取暖應(yīng)考慮主體問題，農(nóng)民的需要是第一位的。要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從可持續(xù)發(fā)展方向去考慮，從政策、體制、機制等方面統(tǒng)籌考量。

按照《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017-2021年）》要求，計劃到2019年，北方地區(qū)清潔取暖率要達(dá)到50%。清潔取暖改造經(jīng)過兩年的推進(jìn)，如今已向縱深發(fā)展，并進(jìn)入攻堅期。在探討解決目前存在的實際問題的同時，在當(dāng)前實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、開展農(nóng)村人居環(huán)境整治的大好形勢下，農(nóng)村清潔取暖有了更良好的政策環(huán)境，這也讓與會的行業(yè)專家、企業(yè)代表和地方政府對做好農(nóng)村清潔取暖工作、打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)充滿信心。